Remaniement de la surveillance : Livre blanc de l’Ombudsman
La surveillance : une nécessité
Chaque institution a son lot de problèmes et de défis, mais certains sont endémiques dans une organisation militaire comme les Forces canadiennes. Le pouvoir qu’exercent les organisations militaires sur leurs membres est nécessairement intimidant. Ces personnes sont appelées à entreprendre des travaux ardus – parfois même débilitants – sur le plan tant physique que mental. Cela entraîne des niveaux de stress démesurés qui non seulement coûtent des vies humaines, mais peuvent également nuire à l’efficacité d’institutions militaires qui dépendent du moral positif des troupes, et cela, au détriment du maintien en effectif, du recrutement, de la concentration et des efforts.
Les problèmes et les défis peuvent également être graves dans une institution militaire à cause de la « culture militaire », selon laquelle on obéit les yeux fermés, sans poser des questions, de l’accès fermé à l’information et de la structure de commandement hautement régimentée qui repose sur des piles de directives et d’ordres bien établis. Cela crée une bureaucratisation inégalée dans la vie civile.
C’est dans ce genre d’organisation que la chaîne de commandement doit s’acquitter de tâches si cruciales qu’elles mettent en jeu la sécurité nationale ainsi que la paix et la justice dans le monde. Les officiers à qui l’on confie cette responsabilité, on le comprendra, sont déterminés à bien faire leur travail, quel qu’en soit le prix. Malheureusement, certaines personnes qui prennent des engagements de cette envergure peuvent devenir zélées, même avoir des œillères, au point de traiter des êtres humains comme de simples soldats ou des outils militaires – en faire abstraction et oublier que ce sont des humains. On peut se retrouver avec une administration sclérosée, axée sur les règles et obsédée par l’ordre, même lorsque ces règles et ces ordres se révèlent problématiques et qu’on peut corriger la situation. En essayant malencontreusement de maintenir l’autorité dont elles ont besoin pour faire leur travail, les institutions militaires peuvent devenir fermées et résistantes au changement.
Il est également notoire que les organisations militaires ont tendance à être conservatrices. Dans son rapport intitulé Réaliser l’efficacité administrative, un comité consultatif du Ministre a parlé d’une « aversion culturelle à prendre des risques associés aux programmes » qui alimente « une résistance à tout changement qui n’est pas graduel » 1
Lorsqu’on fait la promotion du changement dans une institution conservatrice, il est trop facile de laisser une attitude d’impuissance bien ancrée miner l’esprit d’initiative et le progrès. Cela peut inciter les gens à cacher leurs problèmes au public afin que l’ingérence politique et la critique publique dérangeantes ne minent pas la mission. Étant convaincus qu’il est préférable que certains enjeux internes soient réglés dans la structure de commandement, les organisations militaires sont souvent susceptibles, face à la critique, d’organiser la résistance.
Donc, lorsque des soldats ont de véritables problèmes et sont traités de façon injuste, ils peuvent tomber sur des administrateurs beaucoup trop rigides qui travaillent au sein d’une institution fermée, fortement bureaucratique, conservatrice et parfois même insensible. Ils peuvent être victimes de partialité et être stéréotypés. Ils se butent à l’intransigeance des personnes qui traitent leurs problèmes sans ménagement parce qu’elles agissent selon leur conscience.
Les contributions que peut apporter un organisme externe impartial sont évidentes du fait que les problèmes émanent souvent d’une culture axée sur une attitude défensive répandue dans une société foncièrement fermée.
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1. Comité consultatif sur l’efficacité administrative, Réaliser l’efficacité administrative : Rapport présenté au ministre de la Défense nationale, 21 août 2003, p. iv.
L’établissement d’une surveillance civile et le Bureau de l’Ombudsman
La décision d’établir une surveillance civile de l’armée canadienne est le fruit de l’expérience. C’est le 9 juin 1998 qu’on m’a demandé de mettre sur pied un Bureau de l’Ombudsman pour le MDN et les FC. Cette initiative s’inscrivait dans la foulée de plusieurs rapports hautement médiatisés sur le harcèlement sexuel et les agressions sexuelles dans l’armée. Bien que ce soit dans ce contexte qu’on a pris cette décision, l’idée de former un organisme de surveillance avait germé plusieurs années auparavant à la suite d’une série de scandales et de la prise de conscience de graves problèmes dans l’armée canadienne.
La plus grande incitation au changement a été l’affaire somalienne. En 1993, on a déployé des soldats canadiens dans ce pays déchiré par la guerre pour contribuer au maintien de la paix et aux secours. Tout comme une affectation semblable de soldats américains a fini par ébranler la politique étrangère des États Unis, la Somalie a changé la face du gouvernement militaire au Canada. Le catalyseur de ce changement a été la découverte que des commandants militaires avaient négligé de mettre fin à des événements meurtriers destructeurs2 , notamment la torture et l’assassinat de Shidane Arone, adolescent somalien surpris à voler dans un camp canadien. Dans les nombreux mois qui ont suivi le déploiement en Somalie, des dénonciateurs ont commencé à ouvrir la porte de la chambre forte cachant l’armée canadienne, brossant un portrait peu flatteur qui a soulevé l’angoisse du public. La débâcle de l’armée, conjuguée à la réduction des effectifs et à la restructuration, sapait le moral des troupes et faisait naître des problèmes de leadership. Les griefs et les plaintes fusaient de toutes parts, mais on ne les traitait pas de façon opportune, juste et équitable. Il fallait faire quelque chose. Les vieux systèmes ne fonctionnaient plus.
En novembre 1995, le MDN et les FC ont retenu les services du brigadier général (retraité) Larry T. Doshen afin qu’il étudie la question. Même s’il considérait que le meilleur mécanisme de résolution des plaintes serait un Ombudsman classique, il a décidé de ne pas en recommander l’établissement parce qu’il croyait que cela coûterait trop cher3. Cette opinion, non fondée à l’époque, s’est révélée fausse. M. Doshen a plutôt recommandé d’apporter des améliorations au processus de grief. Cela a entraîné la création de projets législatifs dont je vais parler dans les pages qui suivent.
En 1996, on a demandé au bgén (retraité) Doshen de déposer un rapport de suivi4. Comme son titre l’évoque, ce deuxième rapport – un plan de mise en œuvre pour un « ombudsman organisationnel »5 -- proposait la nomination d’un ombudsman. La chaîne de commandement militaire a immédiatement opposé une résistance à cette suggestion. Elle craignait que les efforts de médiation officieuse, même d’un ombudsman organisationnel, ne sapent l’autorité et le leadership militaire6. C’est pour cette raison que le Conseil des Forces armées, l’un des plus hauts conseils consultatifs de l’armée, a décidé de mettre la proposition sur les tablettes7.
Comme la décision relative à l’établissement d’un ombudsman a été laissée à l’appareil militaire, il n’est pas étonnant que l’idée ait été sabordée. Ce n’est pas la dernière fois que le noyau de résistance, alléguant la menace pour l’intégrité du commandement militaire, sombre dans l’exagération. Même si cette crainte est fondée, on a constaté que, si elle est exagérée et mal placée, elle fait obstacle à l’établissement d’une surveillance civile pleinement efficace dans l’armée.
En 1996, irrité en partie par l’affaire somalienne et échaudé par la divulgation de vidéos embarrassants montrant des rituels d’initiation dégradants et racistes auxquels s’adonnaient des membres du Régiment aéroporté du Canada8, le ministre de la Défense nationale, Doug Young, a décidé d’entreprendre un examen complet du leadership et de la direction des Forces canadiennes. L’ex juge en chef du Canada, le très honorable Brian Dickson, a présidé un comité qui a rédigé un rapport daté du 14 mars 1997 dans lequel on recommandait de mettre en place un ombudsman de l’armée qui relèverait du ministre de la Défense nationale9. Il a indiqué qu’« il est très important que les membres des Forces canadiennes puissent s’exprimer compte tenu des exigences de la chaîne de commandement, afin qu’on puisse enquêter de façon indépendante sur leurs préoccupations et leurs plaintes et, s’il y a lieu, qu’on prenne les mesures qui s’imposent. » Il a soulevé deux points cruciaux. Premièrement, les besoins d’une surveillance militaire doivent transcender l’appareil de justice militaire et la police militaire; ils doivent englober une myriade de questions à l’égard desquelles les membres des Forces canadiennes doivent s’exprimer pour obtenir réparation. Deuxièmement, le juge en chef Dickson, héros de guerre et juriste, a regimbé devant l’allégation selon laquelle un bureau de l’ombudsman saperait l’autorité militaire. « Un tel mécanisme, a t il dit, aurait pour effet de renforcer la chaîne de commandement10.
»
Quelques semaines plus tard, le 25 mars 1997, le ministre Young a présenté au premier ministre la « Lettre du ministre Young au Premier ministre
». Il y recommandait l’établissement d’un Bureau de l’Ombudsman. Certainement influencé par les objections de l’armée relatives au « pouvoir de la chaîne de commandement
», il a fait un compromis à la recommandation de Dickson, suggérant que l’Ombudsman relève du chef d’état-major de la Défense11.
Le 30 juin 1997, plusieurs semaines après le dépôt de la Lettre du ministre Young au Premier ministre, la Commission d’enquête a présenté son rapport final sur la Somalie, suscitant de nouveau l’intérêt du public pour les problèmes sévissant dans l’armée. La Commission d’enquête n’a pas entériné aveuglément la recommandation édulcorée formulée dans la Lettre du ministre Young. En fait, consciente de l’urgence de la tâche, elle est même allée au-delà de la recommandation du juge en chef Dickson, exigeant l’établissement d’un inspecteur général relevant du Parlement. Dans l’intérêt du Canada et de sa réputation internationale, la Commission d’enquête sur la Somalie a insisté sur la nécessité de nommer un agent parfaitement indépendant, impartial, transparent et objectif. Pour ce faire, il fallait éviter que cet agent relève du chef d’état-major de la Défense, ni même du ministre de la Défense nationale12.
Entre-temps, le gouvernement du Canada avait commencé à rédiger le projet de loi C-25, Loi modifiant la Loi sur la Défense nationale. Les préparatifs allaient bon train, et, en septembre 1997, le projet de loi a été déposé devant le Parlement. On n’y prévoyait aucune disposition concernant l’établissement d’un inspecteur général ou d’un Ombudsman. Faisant abstraction du conseil qui leur avait été donné, les décideurs, sûrement en consultation étroite avec les dirigeants des Forces canadiennes, ont décidé de restructurer le processus de griefs et de mettre sur pied la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire du Canada.
Cependant, des événements ont concouru à surmonter cette réticence. Dans les mois qui ont suivi la publication du rapport de la Commission d’enquête sur la Somalie, de nouvelles fuites de renseignements sur des cas de harcèlement sexuel de femmessoldats ont exacerbé les préoccupations du public. Le gouvernement du Canada, assiégé de toutes parts, a décidé d’intervenir.Il n’a pas attendu l’adoption des modifications de la Loi sur la Défense nationale; il a décidé d’annoncer une initiative supplémentaire. Il a promis de créer un bureau de l’Ombudsman. Le 9 juin 1998, le ministre de la Défense nationale, Art Eggleton, m’a nommé Ombudsman du MDN et des FC et m’a chargé d’agir de façon indépendante de la chaîne decommandement et de relever directement de lui. On m’a confié la tâche de mettre le bureau sur pied et de présenter au ministre une proposition concernant son fonctionnement. J’ai passé la majeure partie des mois qui ont suivi à étudier l’autorité et la structure sur lesquelles le bureau devrait reposer pour constituer un mécanisme de surveillance efficace. Le 20 janvier 1999, j’ai présenté au ministre de la Défense nationale le rapport intitulé Allons de l’avant : Plan directeur du Bureau de l’Ombudsman. Il contenait 67 recommandations pour l’établissement d’un bureau de l’Ombudsman efficace et indépendant.
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2. D.J. Bercuson, Ph.D, MSRC, Un document à l’intention du ministre de la Défense nationale, Université de Calgary, 25 mars 1997.
3. Larry T. Doshen, Report on the Study of Mechanisms of Voice/Complaint Resolution in the Canadian Forces, 30 novembre 1995, p. ii.
4. Larry T. Doshen, Canadian Forces Organizational Ombudsman Implementation Plan, 10 juillet 1996.
5. Par « ombudsman organisationnel », on entend généralement une personne qui travaille au sein d’une organisation pour aider les gens à résoudre leurs problèmes, par la recommandation et la médiation. L’ombdusman classique ou législatif est un agent indépendant qui examine les plaintes et formule des conclusions et des recommandations non exécutoires visant à rectifier une mauvaise administration et à améliorer des situations problématiques systémiques.
6. Organizational Ombudsman Implementation Plan, Briefing Notes to Personnel Policy Board (PPB) 9 octobre 1996, p. 7.
7. Karol W.J. Wenek, document interne daté du 14 janvier 1997 qui a été fourni à mon bureau.
8. Fait controversé, le Régiment aéroporté du Canada, unité de plusieurs échelons des Forces canadiennes a été démantelé comme si le problème se limitait à cette unité.
9. Rapport du Groupe consultatif spécial sur la justice militaire et les services d’enquête de la police militaire, 14 mars 1997.
11. L’Ombudsman devait également relever du sous-ministre de la Défense nationale plutôt que du ministre. Ensemble, ces propositions auraient privé le Bureau non seulement de son indépendance, mais également de son prestige.
12. Un héritage déshonoré : les leçons de l’affaire somalienne : rapport de la Commission d’enquête sur le déploiement des Forces canadiennes en Somalie, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Ottawa, 1997, p. ES-1.
Le modèle de l’Ombudsman
La prémisse principale du rapport Allons de l’avant est la suivante : le Bureau de l’Ombudsman ne devrait pas être un simple « ombudsman organisationnel » -- quelqu’un qui est considéré comme un employé de l’organisation qui accomplit la tâche facile d’aider les plaignants à régler leurs propres problèmes en leur conseillant des procédures et des options appropriées, et dans certains cas, en assurant une médiation. Ma principale préoccupation, qui, avec l’expérience, s’est révélée bien fondée, était que bien des plaignants ont peur ou sont intimidés et ont l’impression d’être à court de ressources. Ils n’ont pas les moyens de recueillir l’information dont ils ont souvent besoin pour trouver la vérité. Les gens qui sortent du rang craignent les représailles, la répression ou la stigmatisation. Au moment où je concevais mon bureau, on mettait sur pied au sein du MDN et des FC un programme de règlement extrajudiciaire des différends pour aider les membres à régler leurs différends à l’amiable. Je savais que, pour répondre aux besoins des militaires, il fallait bien plus qu’un « ombudsman organisationnel », qui pouvait simplement reproduire ce genre de service. On avait besoin d’une personne qui pourrait gagner la confiance des militaires qui se sentent trop trahis par les événements pour faire confiance « au système », et qui pourrait aller au cœur du problème en menant une enquête proactive.
Compte tenu des précédents adoptés dans d’autres pays, dont Israël, l’Allemagne et l’Australie, j’ai plutôt recommandé un modèle d’« ombudsman classique », qui, outre les tâches accomplies normalement par un ombudsman organisationnel, recevrait les plaintes, recueillerait les faits pertinents et recommanderait des solutions sans être pris dans le carcan des protocoles et des systèmes établis. Je voulais que le Bureau soit plusieurs choses. Je voulais qu’il soit indépendant et impartial, et qu’il puisse garantir la confidentialité et protéger les plaignants. Je voulais qu’il soit investi de pouvoirs crédibles en matière d’enquêtes et d’examens afin d’obtenir l’information nécessaire à la formulation de solutions justes et efficaces. Je voulais qu’il puisse formuler des recommandations utiles et qu’il s’attire la faveur du public, élément si nécessaire pour que ce dernier appuie ses décisions relativement à des questions graves. Je voulais établir le genre de mécanisme polyvalent qui pouvait aider à régler toute la panoplie de problèmes que le juge en chef Dickson avait cernés dans l’armée, sans m’enliser dans des batailles de compétences avec d’autres organismes de règlement des conflits ni me buter aux objections de la chaîne de commandement, qui pourrait alléguer que j’outrepasse les limites de mon mandat. Je voulais aussi que le Bureau jouisse du prestige et de la permanence nécessaires pour gagner la confiance des soldats et le respect de la chaîne de commandement -- je voulais qu’il soit créé par une loi. Bref, je ne voulais pas que le Bureau soit une façade ou applaudisse bêtement à tout ce qui vient de la chaîne de commandement. Je voulais que le Bureau fasse une différence dans la vie des soldats, des marins et des hommes et des femmes qui font partie de l’Armée de l’air.
Principe limitatif de la surveillance civile
L’une des choses dont j’étais parfaitement conscient dès le début, c’est la nécessité de ne pas m’ingérer sans motif valable dans la gouvernance militaire. Dans la sphère des questions militaires, le chef d’état-major de la Défense doit être en mesure de prendre les décisions finales, et les membres de la chaîne de commandement doivent répondre au chef d’état-major de la Défense, et non pas à un Ombudsman ou à quelque autre type d’autorité civile. C’est un principe que l’on ne peut transgresser; des civils ne peuvent pas dire à des commandants militaires comment gérer l’armée.
Ce que la surveillance civile peut faire, cependant, c’est offrir une perspective extérieure, non teintée par la culture militaire, libre de toute responsabilité de commandement et par conséquent, capable de voir le portrait global d’un angle différent et important. Grâce à la médiation, à la formulation de recommandations et à la persuasion, la surveillance civile peut amener les militaires en position de pouvoir à s’asseoir pour réévaluer la situation, à la lumière de la nouvelle perspective que peut apporter la surveillance civile. Si le surveillant civil a raison, les militaires en position de pouvoir sont capables de faire ce qu’il faut. Ils le feront non pas parce que quelqu’un leur dit de le faire, car personne ne prétend avoir cette autorité. Ils feront ce qu’il faut faire parce qu’ils réfléchiront au problème en y jetant un regard neuf et en viendront à comprendre que les choses auraient dû être traitées différemment, ou parce que la désapprobation publique convaincra les personnes en position d’autorité suprême qu’une erreur a été commise et qu’on devrait prendre les mesures correctives qui s’imposent. C’est grâce à la persuasion, à la raison et à la pression du public qu’on peut apporter des améliorations sans autoriser l’organisme de surveillance civile à s’ingérer dans la gestion de l’armée.
Partant, lorsque j’ai présenté mon plan directeur pour un bureau efficace, je voulais un bureau qui n’entraverait pas les activités de la chaîne de commandement; ce bureau ferait plutôt ce que le juge en chef Dickson avait prévu -- « renforcer la chaîne de commandement13» -- en aidant à régler les problèmes qui peuvent saper la foi en l’institution des personnes qui la servent. Lorsqu’on permet aux membres de s’exprimer et d’utiliser un moyen rapide et efficace pour régler leurs problèmes, on réduit l’insatisfaction, on améliore le moral et, par le fait même, on renforce l’engagement des soldats. Après tout, il est plus facile d’accepter les directives d’une chaîne de commandement que l’on considère comme étant juste et raisonnable que d’obéir aveuglément à des dirigeants sclérosés ou bornés qui agissent de la sorte par la seule force de leur pouvoir. Il va de soi qu’on peut forcer les gens à obéir, mais qu’on doit gagner leur respect, et que le respect engendre non seulement l’obéissance, mais également la loyauté.
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