Remaniement de la surveillance : Livre blanc de l’Ombudsman
Une surveillance inutile ou inefficace
Si la surveillance civile n’est pas effectuée de façon appropriée, elle peut être improductive, voire contre productive. Je dis cela en ce qui a trait aux personnes qui travaillent avec la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire du Canada ou le Comité des griefs des FC, ou, de façon générale, dans le cadre du processus de grief. Ces institutions sont le parfait exemple de mécanismes de plaintes inefficaces et par trop bureaucratiques.
La Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire du Canada
La Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire du Canada (CPPM) a été créée parce qu’on était préoccupé par le fait que les officiers de la police militaire, en tant que militaires, étaient assujettis à une chaîne de commandement qui pouvait influer sur les enquêtes et les activités policières. On espérait que la création d’une CPPM indépendante permettrait d’éviter toute ingérence dans les enquêtes de la police militaire et améliorerait la transparence, l’accessibilité et l’équité du traitement des plaintes concernant la police militaire17 . Cet objectif est louable et important. Cependant, l’expérience a montré que cette tâche n’exige pas la création d’une institution distincte comme la CPPM. Un bureau de l’Ombudsman pourrait s’acquitter, à bien moindre coût, des tâches de la Commission, et de façon plus efficace.
Créée en décembre 1998 et établie dans une loi 18, la CPPM a deux fonctions principales. La première a trait aux « plaintes pour inconduite » concernant la police militaire. En fait, habituellement, les plaintes pour inconduite sont transmises directement au Grand prévôt des Forces canadiennes, qui les examine et les règle. La CPPM n’enquête pas sur la grande majorité des plaintes pour inconduite; elle surveille simplement le processus de traitement des plaintes du Grand prévôt. La CPPM n’outrepassera son rôle de surveillant que si on lui demande d’examiner une décision du Grand prévôt au sujet d’une plainte, ou si la présidente de la CPPM estime qu’il est dans l’intérêt du public de s’occuper d’une plainte adressée au Grand prévôt. La deuxième fonction de la CPPM est son pouvoir exclusif de traiter des plaintes selon lesquelles une personne en position d’autorité a contrecarré ou entravé une enquête de la police militaire (« plaintes pour ingérence »).19
Ces fonctions génèrent une charge de travail minime pour la CPPM. Pour reprendre les mots du très honorable Antonio Lamer, l’ex-juge en chef du Canada qui a effectué l'examen quinquennal du projet de loi C 25, la CPPM a reçu « très peu » de plaintes. Plus précisément, au cours des trois années de 2000 à 2002, elle a participé au traitement de 212 plaintes au total 20 , dont 184 étaient des « plaintes pour inconduite », pour lesquelles elle avait pour seul rôle de surveiller l’intervention du Grand prévôt. Au cours de ces trois années, on a demandé seulement 21 fois à la CPPM d’examiner une décision rendue par le Grand prévôt, et la Commission ne s’est attaquée de son propre chef qu’à seulement trois plaintes pour inconduite dans l’intérêt public. Seulement deux rapports publics ont été publiés.
La faible utilisation qu’on fait de la CPPM ne découle pas de sa relative nouveauté. Ses activités ont diminué avec le temps. En 2003, il n’y a eu que 34 plaintes par rapport à 65 en 2002. Du 1er avril 2003 au 31 mars 2004, la CPPM a surveillé 36 plaintes, reçu cinq demandes d’examen et a traité une plainte pour ingérence21 . Dans son rapport sur les plans et les priorités de 2004-2005, la CPPM reconnaît que « les plaintes reçues par la Commission sont généralement un peu moins nombreuses que celles reçues par les autres organismes de surveillance civile du maintien de l’ordre au Canada 22
». Je ne le signale pas pour laisser entendre que le nombre de plaintes est un bon indicateur des problèmes de compétence; je le signale pour montrer que la demande pour ce genre de surveillance n’est pas suffisante pour justifier la création d’un organisme distinct.
En 2000-2001, le budget de la CPPM s’établissait à 3,66 millions de dollars. En 2001-2002, il atteignait 4,1 millions de dollars. En 2002-2003, il était de l'ordre de 4,34 millions de dollars. Le Comité consultatif du ministre sur l’efficacité administrative a découvert que, en 2002, le coût annuel moyen de l’ouverture d’un dossier était de 38 000 $. Lorsqu’on supprimait les dossiers qui ne constituaient que des demandes générales ou les affaires qui n’étaient pas du ressort de la CPPM, on obtenait un coût annuel par dossier stupéfiant, 56 000 $. Le comité consultatif sur l’efficacité administrative a conclu que, « comme le Grand prévôt adjoint des FC mène d’abord une enquête sur tous les dossiers qui sont soumis au Comité et que seule une faible proportion de ces dossiers font ensuite l’objet d’une enquête en bonne et due forme du Comité d’examen des plaintes, le Comité estime que ces coûts sont trop élevés 23
». Par rapport à la CPPM, la Commission des plaintes du public contre la GRC a traité 1 176 plaintes en 2002, avec un budget de seulement 400 000 $ de plus24 . Cela équivaut à dix fois la charge de travail avec seulement 10 % de plus d’argent. L’Unité des normes professionnelles du service de police de Toronto dispose d’un budget d’exploitation d’environ quatre millions de dollars, et traite quelque 1 000 plaintes et enquêtes sur les affaires internes par année25 .
On ne s’étonnera pas d’apprendre que, au cours de l’examen quinquennal, le juge en chef Lamer a demandé qu’on mène une vérification interne exhaustive pour confirmer son impression qu’il fallait réévaluer les ressources humaines et financières réservées pour la CPPM, compte tenu de sa charge de travail des quatre dernières années 26. Pour sa part, le Comité consultatif du ministre a recommandé des compressions budgétaires pouvant aller jusqu’à 30 % 27. Le ministre de la Défense nationale de l’époque a accepté la recommandation, mais les réductions appliquées à l’exercice 2003-2004 étaient bien inférieures aux niveaux recommandés. Le budget était toujours de 3,56 millions de dollars. Conseils et Vérification Canada a ensuite effectué un examen organisationnel. Cet examen a entraîné une restructuration importante. En février 2004, on a éliminé dix postes d’équivalents temps plein et quatre postes vacants 28. Malgré cela, dans le plan d’activités pour 2004-2005, on demande un budget de 4,2 millions de dollars, même si on fait remarquer qu’on s’attend à des compressions budgétaires de 30 % au cours des trois prochaines années 29. Même s’il était actualisé, le budget de la Commission s’établirait toujours à plus de trois millions de dollars, ce qui est élevé pour un organisme qui peut s’attendre à traiter quelques dizaines de plaintes.
Malgré la réduction des effectifs et une charge de travail inférieure à ce qu’on prévoit, la CPPM continue d’être inefficace. Lorsque la Commission de la fonction publique du Canada a effectué une vérification, en 2004, à la suite de plaintes et de questions soulevées dans le Rapport ministériel sur l’obligation de rendre compte en dotation 2002-2003 30, elle a déterminé qu’il y avait « de sérieuses lacunes dans la mise en œuvre du cadre de gestion des activités de dotation et de recrutement de la CPPM » 31. La direction s’est révélée avoir « échoué dans sa tentative de résoudre les problèmes liés aux communications, à la crainte de représailles et aux cas présumés de harcèlement »32 .
Malgré la purge financière, la CPPM, selon ses propres projections, continue d’estimer que le coût d’une enquête d’intérêt public peut dépasser 200 000 $ 33. Ce genre d'enquête est extrêmement rare pour la CPPM, dont la majeure partie des enquêtes sont relativement faciles. Des résumés des cas d’examen affichés sur le site Web de la CPPM montrent que ces affaires sont importantes pour les personnes en cause, mais n’exigent pas en général une enquête complexe ou prolongée. Dans bon nombre de ces affaires, peu de témoins sont impliqués, et, compte tenu de la nature des plaintes, on s’attendrait à ce qu’il y ait peu de documents examinés. Allégations de membres de la PM qui contreviennent au code de la route, qui exigent des documents sans en avoir le droit, qui font preuve de grossièreté ou qui ne s’identifient pas ou négligent de montrer leur insigne lorsqu’ils signifient des documents – toutes ces affaires sont importantes, mais elles n’exigent pas des ressources massives, surtout lorsqu’on considère que, lorsque la CPPM reçoit le dossier, le Grand prévôt a déjà mené son enquête.
La nature du mandat de la CPPM pose également problème. L’une des plaintes pour ingérence les plus graves, une allégation selon laquelle la chaîne de commandement aurait empêché des officiers de la police militaire d’interroger des membres d’une unité impliqués dans un accident avait dû être rejetée parce que le plaignant n’avait « ni mené, ni supervisé directement l’enquête » 34. De plus, même si elle fait de son mieux pour aborder des enjeux systématiques 35, la CPPM n’est pas outillée pour le faire. Elle ne s’occupe que de « plaintes » et n’est pas investie du genre de pouvoir que possède un ombudsman classique pour mener des enquêtes systémiques ou de son propre chef. Son principal objectif vise nécessairement à déterminer si une plainte est fondée.
Qui plus est, ni le Grand prévôt, première instance d’examen des plaintes pour inconduite, ni la CPPM, n’a produit ses résultats rapidement. Compte tenu des retards, le juge en chef Lamer a dû recommander l’établissement d’un système de fermeture de dossiers en un an en ce qui a trait aux plaintes pour inconduite examinées par le Grand prévôt. Il a déterminé que les examens de la CPPM durent en moyenne 15 mois 36.
En conséquence, il est évident que, même si la surveillance de la police militaire est essentielle, la CPPM est un éléphant blanc. Avec la diète financière qu’elle subit actuellement, elle cessera d’être un obèse morbide pour devenir simplement obèse.
La solution : Intégrer la CPPM au Bureau de l’Ombudsman
Au terme de l’examen de l’efficacité administrative, on est allé jusqu’à recommander le démantèlement de la CPPM et son intégration à la Commission des plaintes du public contre la GRC, organe externe et indépendant. Cependant, on a tendance à ne pas suivre les recommandations selon lesquelles la chaîne de commandement ne pourrait plus s’occuper des questions d’ordre militaire. On ne s'est donc pas étonné qu’on rejette la proposition de transmission des questions d’ordre militaire à un organisme non militaire. On a fini par remanier le budget alors que le problème réside dans une infrastructure et une bureaucratie démesurées par rapport a nombre de dossiers confiés. Je peux proposer une solution de rechange raisonnable. On devrait intégrer la compétence de la CPPM à celle du Bureau de l'Ombudsman. On peut le faire sans réinventer la roue. De cette façon, les questions d’ordre militaire demeurent dans une institution qui s’occupe de questions d’ordre militaire. De plus, cette solution est équitable sur le plan financier et entièrement réalisable, étant donné qu’elle est compatible avec le mandat du Bureau. Ni une opposition intéressée ni un élan instinctif visant à entraver la surveillance civile ne devrait nous empêcher de le faire. Laissons l’Ombudsman des Forces canadiennes assumer l’importante fonction de la surveillance de la police militaire.
____________________
17. Le très honorable Antonio Lamer, Le premier examen indépendant des dispositions et de l’application du projet de loi C-25, 3 septembre 2003, p. 77.
18. Loi modifiant la Loi sur la défense nationale, L.C. 1998, ch. 35, articles 250.1-250.53.
19. Même si la compétence est exclusive, la présidente peut confier des plaintes pour ingérence au Grand prévôt (par. 250.34(2)).
20. Cela ne comprend pas trois cas pour lesquels la CPPM déclare avoir reçu des demandes de retrait de plaintes. Ces statistiques ont pris fin en 2002. Dans son rapport annuel de 2003, la CPPM déclarait qu’il y avait eu au total 218 plaintes pour inconduite, seulement 19 examens, et six plaintes d’intérêt public plutôt que trois.
21. Rapport ministériel sur le rendement, http://www.mpcc-cppm.gc.ca/300/3300/2003-2004_f.aspx
22. Budget des dépenses 2004-2005 de la CPPM : Rapport sur les plans et les priorités, section 3.2.1.
23. Comité consultatif sur l'efficacité administrative, Réaliser l’efficacité administrative, 21 août 2003, p. 76.
25. Conversation téléphonique avec le surintendant d’état-major Rick Gauthier, 19 janvier 2005.
26. Le très honorable Antonio Lamer, Le premier examen indépendant des dispositions et de l’application du projet de loi C-25, 3 septembre 2003, p. 79.
27. Vérification de la Commission d'examen des plaintes concernant la police militaire par la Commission de la fonction publique, Sa Majesté du chef du Canada, 2004, p. 4.
29. Budget des dépenses 2004-2005 de la CPPM : Rapport sur les plans et les priorités, section 1 (Message de la présidente). On émet une mise en garde en avertissant le lecteur qu’il ne s’agit que d’estimations incertaines étant donné la restructuration.
30. Vérification de la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire par la Commission de la fonction publique, Sa Majesté du chef du Canada, 2004, p. 1.
33. Budget des dépenses 2004-2005 de la CPPM : rapport sur les plans et les priorités, section 3.2.1.
34. Sommaire de la CPPM, CPPM-003-Ingérence, en ligne à l'adresse suivante : http://www.mpcc-cppm.gc.ca/300/3200/3203_f.aspx
35. La CPPM, dans le Budget des dépenses 2004-2005 de la CPPM : Rapport sur les plans et les priorités, signale, dans la section 3.1, que les recommandations de la présidente ont permis d’améliorer les politiques et les procédures afférentes aux activités de surveillance des membres de la police militaire, ainsi que la formation de ces derniers dans des domaines [variés]. »
36. Le très honorable Antonio Lamer, Le premier examen indépendant des dispositions et de l’application du projet de loi C-25, 3 septembre 2003, pp. 83, 78.
Le système de griefs des Forces canadiennes
Le processus de griefs militaires est complexe. Un militaire qui a un grief doit porter plainte à une « autorité de première instance ». Il doit s’agir d’un officier qui occupe un rang supérieur à celui du plaignant, et qui a le pouvoir d’accorder la réparation souhaitée 37. Si le plaignant n’est pas satisfait du résultat obtenu par le premier responsable, ou si le grief n’est pas réglé en 60 jours, le plaignant peut le formuler à la deuxième et dernière instance, le chef d’état-major de la Défense (CEMD). À ce niveau, le grief prendra un chemin ou un autre. Si le grief ne fait pas partie d'une catégorie spécifiée, il est transmis au délégué du CEMD, le Directeur-Administration des griefs des Forces canadiennes, qui administrera le grief et jouera le rôle du CEMD. Si le grief fait partie d'une catégorie spécifiée, le CEMD est obligé de le transmettre au Comité des griefs des Forces canadiennes (Comité des griefs) 38. Ensuite, le Comité des griefs examinera le dossier et formulera des recommandations au CEMD. Ce dernier accepte habituellement ces recommandations, mais il a le pouvoir de les rejeter après s’être justifié.
Tout comme la CPPM, le processus de grief est profondément altéré. Le juge en chef Lamer a déterminé, au cours de son examen quinquennal, qu’il devenait de plus en plus clair que le processus de griefs des Forces canadiennes ne fonctionne pas bien39.
Délais
L’une des principales préoccupations concerne les délais. Dans des rapports annuels successifs, mon Bureau a rendu compte de délais systémiques à tous les paliers du système de griefs. Le juge en chef Lamer a cerné des problèmes de délai au CEMD, au Comité des griefs, et à l’Administration des griefs des FC. Comme l’a souligné l’ex juge en chef, on a déjà vu des dossiers languir dans le processus de griefs pendant plus de dix ans, et la norme, pour les griefs transmis au CEMD, était de deux ans ou plus. Le délai de résolution des griefs a produit un arriéré qui, selon l’ex juge en chef Lamer, croît de f açon exponentielle, même dans le cadre du système de griefs révisé. Son rapport n’a surpris personne. Dans les Forces canadiennes, il était bien connu que la résolution des griefs prend beaucoup de temps. Nous avons formulé un grand nombre de plaintes au sujet des délais de résolution du processus des griefs. Même s’il y a eu une diminution modeste du nombre de plaintes en 2002, nous continuons de recevoir chaque année en moyenne 70 plaintes concernant le redressement d’un grief, plaintes surtout liées aux délais.
C’est un problème grave. Les délais de traitement des griefs sont invariablement pénibles pour les plaignants, et même les intimés. Les plaignants, en particulier, ont cerné ce qui, selon eux, constitue un problème assez grave pour qu’ils recourent à des processus officiels. Lorsqu’on laisse un grief dormir sur les tablettes parce que le processus ne peut le traiter, on éveille des soupçons : les gens se demandent si les plaintes sont enterrées ou ne sont pas prises au sérieux. Comme l’a fait remarquer l’ex juge en chef, les problèmes de moral que cela peut créer sont exacerbés parce que le plaignant ne peut pas se tourner vers le Bureau de l’Ombudsman pour qu’il s’occupe du fondement de la plainte pendant que le grief passe par le processus de grief 40. Tout ce que le plaignant peut faire, c'est se plaindre du retard à notre Bureau, et comme je vais le décrire ci dessous, il y a des limites à ce que nous pouvons faire.
Bureaucratie
L’ex-juge en chef Lamer a beaucoup critiqué la bureaucratie entourant le processus de griefs. Il a souligné qu’on a estimé à pas moins de 100 000 $ ce qu’il en coûte aux contribuables pour le traitement d’un grief par le Comité des griefs et le CEMD 41. Pas étonnant qu’il ait déploré le fait que la première instance ne règle pas plus de griefs plus rapidement au cours du processus.
Conflits d'intérêts
Non seulement le processus de griefs est complexe, mais il a aussi été en butte à des conflits d’intérêts et un manque d’indépendance qui ne seraient tolérés dans aucun autre contexte. Il convient de mentionner trois lacunes à cet égard. La première, c’est que le CEMD est habilité à prendre les décisions finales concernant des griefs portant sur ses propres décisions. Cela est lamentable, mais défendable étant donné que le CEMD a le pouvoir ultime de trancher.
La deuxième lacune est beaucoup moins défendable que la première. Lorsqu’on a établi le poste de Directeur-Administration des griefs des FC, on prévoyait que son titulaire relèverait du Juge-avocat général (JAG). C’est le JAG, bien sûr, qui fournit des conseils juridiques à la chaîne de commandement au sujet des questions qui pourraient faire l'objet de griefs. C’est également le JAG qui conseille la première instance de grief sur la façon de réagir aux griefs. Vous avez bien compris : l’organisme qui participe à la prise de décisions susceptibles de faire l’objet d’un grief ou de décisions qui font l'objet d’un appel régit l’organe qui prend les décisions finales en ce qui a trait aux griefs qui ne sont pas réglés. Voilà un conflit d'intérêts spectaculaire qui saute aux yeux. Le simple fait qu’on ait adopté ce système révèle qu’on ne comprend pas l’importance et la nature de la surveillance indépendante. En effet, cela sent le genre d’attitude « faites-nous confiance » qu’affiche toute entité réticente à la surveillance. N’eût été l’intervention du juge en chef Lamer, qui a dévoilé le conflit, le système n’aurait jamais changé. L’Administration des griefs des FC relève maintenant du vice-chef d’état-major de la Défense.
Il reste que cette lacune n’a pas été comblée avec efficacité. Comme le révèle son site Web, le JAG continue de dispenser des conseils juridiques à l’Administration des griefs des FC. C’est même un ex-avocat du JAG qui continue d’occuper le poste de Directeur-Administration des griefs des FC. C’est le même organe qui a pu conseiller la chaîne de commandement sur des questions pouvant faire l’objet d’un grief ou qui a conseillé la première instance sur la façon d’y réagir qui conseille l’administration des griefs des FC, et, éventuellement, le CEMD sur ce qu’il faut faire dans le cas de ces questions. Malheureusement, les « mesures correctives » qu’on a prises après l'examen quinquennal étaient superficielles et sans conviction. Il est évident que l’Administration des griefs des FC doit être indépendante de l'influence du JAG et accéder à des conseils juridiques indépendants pour prendre des décisions relativement aux griefs.
La troisième lacune du processus de grief est moins remarquable, mais tout aussi préoccupante que les autres. Lorsqu’un grief est transmis à la deuxième instance, le décideur consulte souvent des « experts en la matière ». Cette situation se produit lorsque le Directeur Administration des griefs des FC décide de l’issue d’un grief à titre de délégué du CEMD, et après qu’un grief a fait l’objet d’une étude et d’une recommandation par le Comité des griefs des FC. Dans le deuxième cas, le dossier de grief et les conclusions et recommandations du Comité sont analysés et examinés séparément par des experts en la matière avant que le CEMD puisse prendre une décision. Comme l’expression l’évoque, les « experts en la matière » sont des personnes qui ont acquis une expérience spéciale supérieure à celle du décideur qu’ils sont appelés à aider. Nous avons été témoins d’un certain nombre de dossiers où l’« expert en la matière » que consulte la deuxième instance est la première instance qui a rendu la première décision en ce qui a trait au grief. Fait remarquable, la première instance dont la décision n’était pas satisfaisante pour le plaignant, qui a par conséquent demandé l’examen du grief par une deuxième instance, non seulement participe au processus de deuxième instance, mais est également invitée à le faire à titre d’« expert ». Cette situation se produit dans le cas d’un grand nombre de griefs liés à la carrière pour lesquels le Directeur Administration et gestion des ressources (Carrières militaires) joue les deux rôles. Cela n’est simplement pas excusable. Là encore, cela signale que certaines cellules de la culture militaire sont incapables de comprendre l’importance d’un examen efficace, intégral et indépendant des plaintes.
La solution : Laissons l’Ombudsman compléter le processus de grief
L’ex juge en chef Lamer a proposé des solutions aux problèmes qui assaillent le processus de grief. Comme je l’ai déjà mentionné, il a recommandé de transférer les pouvoirs du JAG à l’AGFC, bien évidemment. Il a également recommandé que l’on élimine les retards en affectant plus de ressources au processus de grief et en établissant un calendrier de traitement des plaintes. Enfin, il a recommandé l’accès à la Cour fédérale si le grief n’est toujours pas réglé après un an.
Sauf le respect de l’ex juge en chef Lamer, bien que ces recommandations soient compréhensibles, elles sont incomplètes, et la dernière n’a pas sa place. Si on envoie des plaignants à la Cour fédérale, on passe totalement à côté de l’objectif de réduire les délais, les dépenses et les formalités. Les demandes de nature judiciaire aggraveront ces problèmes autant qu’elles permettront de les résoudre. Une façon judicieuse et efficace de régler tous les problèmes – les délais, les dépenses et les formalités – consiste à permettre au Bureau de l’Ombudsman de compléter le processus de grief et de contribuer à son amélioration42 .
Investir le Bureau de l’Ombudsman d’un pouvoir parallèle de régler les plaintes
Un processus de grief comble un besoin important. Il permet le règlement officiel d’un conflit qui perdure lorsqu’on ne peut le résoudre sans décision arbitrale. Lorsqu’un processus de grief est bien conçu et est utilisé de façon efficace, il coûte moins cher et est plus rapide qu’un processus judiciaire. Cependant, si nécessaire que soient les processus de grief, on ne saurait nier qu’il faut limiter cette procédure au même titre que les autres. Il vaut bien mieux régler le plus grand nombre de plaintes possibles sans recourir au processus de règlement des griefs. Tout d’abord, il faut tenir compte de l’impact que la formulation d’un grief a sur le moral et l’esprit de corps des militaires. Après tout, un grief est foncièrement un acte de confrontation. Il met le plaignant et les intimés, qui font habituellement partie de la chaîne de commandement, en opposition dans le cadre d’un processus de plaintes officialisé. Le juge en chef Lamer a eu raison de reconnaître qu’il serait préférable d’utiliser des techniques de résolution de problème axées sur la coopération, mais compte tenu de son mandat limité, il n’a pu faire plus qu’implorer les personnes qui participent au processus de grief d’envisager de les régler de façon coopérative. C’est là un conseil sage, mais compte tenu de la nature bureaucratique, officielle et axée sur la confrontation du processus, il y a des limites à la coopération.
Pour réduire l’esprit de confrontation, on peut diminuer le nombre de dossiers de grief. Avant de formuler un grief, on devrait essayer de régler le problème à l’aide de méthodes officieuses, souples et moins axées sur la confrontation. On peut le faire en recourant à des mécanismes de règlement extra judiciaire des différends à l’interne ou en faisant appel à un ombudsman. Un Programme de gestion des conflits a été mis en place à l’intention des membres du MDN et des FC, et on l’emploie dans un nombre de dossiers de plus en plus important. Ce type de ressources fonctionne bien dans le cas des conflits interpersonnels, lorsque les parties peuvent s’entendre pour régler leurs problèmes. Toutefois, certains problèmes ne se prêtent pas à cette approche. De plus, certains membres se sont dits réticents à l’idée d’utiliser des ressources de règlement des différends à l’interne, croyant qu’elles sont régies par la direction ou par la chaîne de commandement. Dans certains cas, lorsque le plaignant se méfie déjà du système, il faut recourir à un organisme indépendant investi de solides pouvoirs d’établissement des faits et capable de formuler des recommandations à l’instance compétente. Ce genre de cas pourrait bénéficier des outils et des méthodes dont dispose un ombudsman.
Outre la prévention de griefs inutiles, le détournement des dossiers possibles vers les instances de règlement – selon les questions en cause et la personne qui est la mieux placée pour les régler – constitue une façon intelligente de réduire l’arriéré. Les problèmes de délais dans le processus de grief sont liés non seulement au système proprement dit, mais également au volume du système. On peut réduire ce volume en aiguillant le plus grand nombre de plaintes possible vers un processus de règlement extra judiciaire des différends qui ne fait pas partie du processus de grief, ce qui fait que les responsables du processus de grief officiel sont plus en mesure de s’occuper des questions qui s’inscrivent dans le modèle de grief.
Le juge en chef Lamer, encore là limité de par son mandat, a essayé d’établir des mécanismes de règlement officieux en recommandant de former les premières instances en ce qui a trait aux techniques de règlement extra judiciaire des différends. C’est une bonne idée, mais cette compétence existe déjà au sein des Forces canadiennes, au Bureau de l’Ombudsman. Qui plus est, les premières instances font partie de la chaîne de commandement. Elles ne peuvent avoir la distance et la perspective unique par rapport au problème que peuvent avoir des civils. Elles ne peuvent pas non plus empêcher les gens de croire qu’elles sont influencées par la chaîne de commandement, contrairement aux surveillants civils. En fait, en tant que décideurs internes, les premières instances sont considérablement limitées dans leur capacité de participer à la médiation compte tenu des réalités institutionnelles.
Comme je l’ai déjà dit, la solution est simple. L’Ombudsman devrait être autorisé à recevoir les plaintes et à essayer de les régler en toute objectivité avant qu’un grief soit déposé. En effet, on devrait permettre à l’Ombudsman d’essayer d’utiliser des techniques officieuses de règlement des problèmes et même de mener une enquête proactive à la demande de n’importe quelle partie d’un grief même si un grief a déjà été formulé. Chaque dossier réglé est un dossier de moins que le processus de grief doit examiner. Chaque dossier réglé est un dossier de plus qu’on a réglé au moyen de compromis et d’ententes plutôt que d’imposer des décisions qui pourraient semer la discorde et être décourageantes. Chaque dossier réglé permet d’économiser de l’argent, d’éviter des retards et de restaurer la confiance.
Actuellement, le Bureau de l’Ombudsman est passablement limité dans sa capacité de jouer le genre de rôle décrit ici. Les Directives ministérielles prévoient que, sauf lorsque les circonstances l’exigent 43, le Bureau ne doit pas traiter une plainte, à moins que le plaignant n’ait d’abord utilisé « l’un ou l’autre des mécanismes existants [incluant] la procédure de redressement de griefs des FC
» 44. Bien sûr, cela empêche le Bureau de l’Ombudsman, dans la plupart des cas, d’accepter une plainte avant qu’elle fasse l’objet d’un grief ou d’examiner le fondement d’une plainte une fois qu’un grief est formulé.
On ne peut se fonder sur une politique judicieuse lorsqu’on empêche l’Ombudsman d’accepter des plaintes concernant des questions qui peuvent faire l’objet d’un grief avant qu’elles l’aient été. C’est manifestement une recette d’inefficacité. On ne peut l’expliquer que par une guerre intestine au cours de laquelle le Comité des griefs a cherché à protéger son territoire, et où des cellules des Forces canadiennes ont essayé de limiter la surveillance civile. Cette restriction a pour effet de pousser les dossiers dans un labyrinthe officialisé, surchargé et retardé de procédures et de mécanismes complexes prescrits alors qu’un grand nombre d’entre eux pourraient faire l’objet d’une médiation, de négociations et d’enquêtes proactives et être réglés. Le fait que nous ayons réussi à traiter des cas « lorsque les circonstances l’exigent » prouve qu’on peut le faire sans miner l’autorité de quiconque.
Contrairement à l’interdiction de traiter des questions avant qu’elles ne soient engagées dans le système de redressement des griefs, l’interdiction selon laquelle l’Ombudsman ne peut pas traiter des questions qui font l’objet d’un grief est au moins fondée sur des préoccupations rationnelles – la crainte d’un dédoublement des services et la crainte que les activités et le poste de l’Ombudsman n’entrent en conflit avec le processus de redressement des griefs et, par conséquent, le dérange ou discrédite ses décisions. Après réflexion, on constate cependant que chacune de ces objections ne suffit pas pour l’emporter sur les gains que l’on pourrait réaliser si on laissait un ombudsman s’occuper de ces questions.
Tout d'abord, évaluons l’argument du dédoublement des services. Si un ombudsman peut régler un problème qui stagne dans le processus de redressement des griefs, son intervention n’est pas inefficace. Les solutions qu’il propose tendent plutôt à accroître l’efficacité du processus. L'intervention d’un représentant du Bureau de l'Ombudsman dans un grief en cours d'examen ne serait pas différente de la pratique répandue des procès civils, qui encourage les parties au contentieux à utiliser les services de médiateurs ou de juges de conférences préparatoires pour essayer d’éviter la tenue d'un procès. Ce genre d’intervention peut s’effectuer jusqu’au prononcé du jugement, parce que l’appareil juridique en est venu à reconnaître qu’il s’agit d’une façon plus efficace de régler les conflits, qui a tendance à produire des résultats que les parties peuvent accepter. Dans l’armée, où, la plupart du temps, le plaignant et les intimés doivent continuer de vivre et de travailler ensemble après le règlement du conflit, on ne saurait sous-estimer la valeur d’un règlement obtenu par consensus plutôt qu’une décision.
Récemment, on s’est concentré sur des problèmes importants de maintien en effectif dans l’armée. Le bon sens nous incite à trouver des façons de limiter l’animosité persistante afin de réduire le nombre de libérations motivées par l’acrimonie qui demeure après l’imposition de décisions. L’Ombudsman devrait être autorisé à soutenir le processus de règlement des conflits, soit avant la formulation d’un grief, soit après.
Dans un autre ordre d’idées, il est peu probable que l’intervention de l’Ombudsman se heurte de quelque façon que ce soit aux activités des responsables du redressement des griefs ou discrédite leur processus. Il n’y a pas de raison que l’information recueillie par un mécanisme de règlement ou un autre ne puisse être mise en commun. Cela enrichirait toute décision relative au redressement d’un grief que l’on doit prendre, car on pourrait ainsi élargir la base d’information. Et, lorsque l’Ombudsman règle un conflit de par son intervention, il n’y a pas de décision relative au redressement des griefs à discréditer. Dans le pire des cas, où une entente ne peut être conclue par l’entremise d'un intermédiaire, une enquête de l'Ombudsman pourrait vraiment déboucher sur une recommandation différente de l'issue du grief. Et même si cela se produit, il n’y a aucune raison de s’inquiéter de la compétence ni même de la crédibilité. Pourquoi? Parce que personne n’est tenu de suivre les recommandations de l’Ombudsman. Si on a des raisons crédibles de refuser ces recommandations, personne ne peut être critiqué à juste titre pour l’avoir fait. Tout comme le pouvoir du CEMD de rejeter les recommandations du Comité des griefs ne mine pas l’intégrité du CEMD ou du Comité, le risque que les responsables du processus de redressement des griefs ne soient pas d’accord avec un ombudsman ne constitue pas une raison pour rejeter l’aide qu’il peut offrir.
Au bout du compte, la question est simple. Pourquoi quelqu’un exigerait-il qu’on examine un problème dans le cadre d’un lent processus de redressement des griefs sans d’abord déterminer si on ne peut pas le régler plus rapidement dans le cadre d’un modèle de règlement officieux, ou à la lumière d’une perspective extérieure, si ce n’est que pour protéger son territoire?
Octroyer au Bureau de l’Ombudsman un pouvoir indiscutable sur les questions relatives aux processus
Le mandat actuel de l’Ombudsman prévoit que, « s’il reçoit une plainte au sujet de la manière dont sont traitées une plainte ou des plaintes, par le biais ou selon les mécanismes actuels visés au paragraphe 13(1), l’Ombudsman peut examiner uniquement le processus, dans le but de s’assurer que l’individu ou les individus sont traités d’une manière juste et équitable
» 45. Cette compétence permet à l’Ombudsman de formuler des recommandations au sujet, par exemple, de cas où des griefs stagnent dans un système surchargé, ou de cas où des plaignants ne sont pas informés des progrès. L’Ombudsman a obtenu de haute lutte le droit d’examiner les processus même si, grosso modo, l’examen de questions procédurales comme celles là est ce que fait unombudsman. Malgré le compromis consenti dans les Directives ministérielles, on est toujours aux prises avec une résistance tenace à l’examen des processus. Certaines personnes croient encore que le Bureau de l’Ombudsman, n’étant pas enchâssé dans une loi, ne peut prétendre à l’exercice d’une surveillance sur un organisme créé par une loi. C’est pourquoi les gens sont peu coopératifs lorsque nous nous occupons de questions liées à des griefs.
Pour sa part, le Comité des griefs s’est opposé à ce que le Bureau joue un rôle quelconque dans la surveillance de ses processus ou essaie d’offrir son aide ou des recommandations parce que l’Ombudsman est un délégué du ministre de la Défense nationale et que le Comité des griefs ne considère pas faire partie des Forces canadiennes. L’ex-ministre de la Défense nationale, Art Eggleton, a rejeté catégoriquement ces objections, mais l’idée selon laquelle l’Ombudsman devrait être écarté du processus de redressement des griefs continue d’être fermement défendue par les gens qui font partie intégrante du système.
Manifestement, le Bureau de l’Ombudsman ne devrait pas se buter à des attitudes persistantes à l’égard de la légitimité de ce travail important. Le pouvoir d’examiner les processus à n’importe quelle étape du processus de redressement des griefs doit être confirmé et enchâssé dans la législation.
____________________
37. Ce sera le commandant du plaignant, s’il a le pouvoir d’accorder la réparation demandée. Dans le cas contraire, le premier responsable est soit l’officier supérieur immédiat du commandant, soit un officier qui occupe le poste de directeur général ou un poste supérieur au Quartier général de la Défense nationale.
38. Parmi les dossiers qui doivent être transmis au Comité des griefs, mentionnons les griefs concernant la rémunération ou des avantages financiers comme les soins médicaux et dentaires; les cas de rétrogradation ou de libération; l’application de politiques des FC influant sur la libre expression, les activités politiques, l’emploi civil, les conflits d’intérêts, les « mesures d’observation concernant l’après-mandat », le harcèlement ou un comportement raciste. De plus, si une plainte suppose la prise d’une décision par le CEMD, elle doit être transmise au Comité des griefs.
39. Le très honorable Antonio Lamer, Le premier examen indépendant des dispositions et de l’application du projet de loi C-25, 3 septembre 2003, p. 86.
42. Loin de moi l’intention de critiquer l’ex juge en chef pour ne pas avoir proposé cette solution évidente. On lui avait demandé précisément de ne pas tenir compte du Bureau de l’Ombudsman du MDN et des FC dans l’examen quinquennal, décision profondément troublante dont je vais parler dans les pages qui suivent. Ainsi, il aurait été bien en peine d’intégrer le Bureau à la solution, étant donné qu’on lui avait dit que cela ne faisait pas partie de son mandat.
43. Par « lorsque les circonstances l’exigent », on entend les cas où l’accès à un mécanisme de traitement des plaintes causera un préjudice indu à un plaignant; où la plainte soulève des problèmes d’ordre systémique, où le plaignant et l’autorité compétente s’entendent pour transmettre la plainte au Bureau de l’Ombudsman. Directives ministérielles, par. 13(2).
44. Directives ministérielles, 13(1)a).
- Date de modification :
